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朱斌在2018年省级部门预算及2018-2020年部门财政规划编制布置暨培训会上的讲话
更新日期: 2017-09-01        访问次数:30456        信息来源:       字号:          
 
 
同志们:
      今天,我们在这里组织召开省级部门预算编制工作布置会议。主要任务是,总结一年来部门预算管理改革工作,分析当前财政经济形势,对省级部门预算改革工作进行动员部署,安排布置2018年省级部门预算和2018至2020年中期财政规划编制工作。省人大常委会预算工委对今天的会议非常重视,梁力副主任亲临会议指导,刚才,梁力副主任就编制2018年省级部门预算提出了具有针对性的指导意见,请大家切实抓好贯彻落实。下面,我讲几点意见,供同志们在工作中参考。
      一、总结经验,预算改革和管理取得预期进展
      过去的一年,是我省预算管理改革继续深化、加速推进的一年。按照省委、省政府决策部署,省级各部门和全省各级财政部门,围绕建立现代财政制度的目标要求,凝心聚力,务实担当,取得了积极成效。具体体现在以下几个方面。
     (一)省级专项资金管理深刻变革。
      经过3年多酝酿研究,省政府审议通过了《江西省省级财政专项资金管理办法》,构建了专项资金从设置、申报、分配、使用到监管的新型管理机制。一是压缩种类。全面清理省级财政专项资金,将省级财政专项资金由139项压缩为39项, 压缩率72%,并实施清单目录管理。二是实行“两个一般不”。从2017年起,省级一般不再直接向企业分配和拨付资金,一般不再直接审批和分配市县具体项目。所有专项资金实现“先定办法、后分配资金”,大力推进因素法分配,彻底改变过去专项资金管理中存在的“一捅到底”和“零星分散”的管理模式,从重项目资金分配向重资金绩效和监督管理转变,简政放权、转变职能迈出实质性步伐。
     (二)预决算信息公开清晰透明。
      加强信息公开制度化建设,提高公开工作规范化水平。以省委、省政府名义印发了《江西省省级预算公开办法》,草拟了《江西省省级财政专项资金信息公开暂行办法》,现呈报省政府审定印发,进一步明确预决算和专项资金公开工作规程,健全分工负责、协作配合的公开工作机制。严格执行法定公开要求,保障公众监督权益。2017年省级预算经省人代会审议批准后,及时将省本级四本预算和“三公”经费预算汇总数据在省财政厅门户网站进行公开,并设立统一公开平台,集中公开除涉密单位外的125家部门预算和“三公”经费预算,首次公开了部门国有资产占有使用和绩效目标设置情况,社会反映正面积极。上海财经大学公共政策研究中心发布的《2016中国财政透明度报告》反映,我省省级预算透明度较2015年得分提高,预算信息透明度进一步提升。
     (三)中期财政规划管理步入正轨。
      自2016年起,省级部门预算实行中期财政规划管理,将预算编制年限由一年增加至三年。通过加强三年支出的统筹谋划,将传统管理理念的注重具体项目安排,转向实现部门职能和政府公共财政政策目标,预算安排与政府经济社会发展中长期规划有机衔接,提高了预算编制的前瞻性和持续性。按照先定政策再安排支出的思路,各部门根据规划目标提前谋划项目实施方案,加强政策、业务和预算的有机结合,提高了支出安排的科学性和整体配置效益。
     (四)预算支出结构进一步优化。
      以推进供给侧结构性改革为主线,积极助推实体经济发展2017年支持创新驱动“5511”工程和重点创新产业化升级工程,深入落实“三去一降一补”五大任务,促进传统产业转型升级,厚植财源,培育壮大经济发展新动能。支持实施各项重大区域发展战略,着力推动赣江新区建设。做好“财园信贷通”、“财政惠农信贷通”工作;探索开展“投贷联动”、“保贷联动”试点。加快省发展升级引导基金运作,力争年内发起设立20支左右子基金。继续加大民生投入力度,提高群众幸福指数。在2016年统筹1200亿元实施民生工程的基础上,今年省财政共筹集财政性资金1400亿元,着重围绕就业和创业、社会保险等八个方面,集中办好涉及群众切身利益的50件实事。今年1-7月,全省用于教育、社保、医疗卫生、农林水、城乡社区、住房保障等民生方面的支出达2335亿元,占总支出的78%,比上年同期提高1.7个百分点。从严控制一般性支出,“三公”经费逐年减少。严格落实中央八项规定和省委改进作风若干意见精神,省本级一般公共预算安排和决算执行“三公”经费逐年减少。
     (五)部门预算编制质量有效提升。
      编制完整性不断提高,预决算差异逐步缩小。各部门通过加强收支历史数据对比分析,充分考虑收入增减变化因素,保障合理工作需要,准确足额编制收支预算,有效地缩小了部门预决算差异。2016年省级部门预算财政拨款收入占决算的比重较2015年提高了2.2个百分点。编制规范性不断增强,预算约束力更加坚实。省级各部门严格按照人大批准的收支科目和额度执行预算,未列入预算的不予支出。从今年上半年预算执行情况看,部门预算调整事项大幅减少,预算硬约束力进一步强化。执行灵活性不断优化,有效减少了资金沉淀。2016年执行中,对预计年底将形成结转的项目资金,部门调剂用于政府性奖励金等支出缺口以及急需资金的项目支出,既减少了资金沉淀,也缓解了部门的实际困难,取得了积极效果。调剂后,部分部门2016年结转资金规模明显下降。
      上述成绩的取得来之不易,得益于省委、省政府的正确领导,得益于省人大的有力监督,得益于省级各部门领导对财政工作的重视支持,得益于各位财务人员的勤勉和实干。在此,我代表省财政厅向省人大和省级各部门领导,向工作在财政财务管理一线的同志们,表示衷心的感谢!
      二、综合研判,准确把握当前财政收支形势 
      掌握财政收支形势是做好预算编制工作的基础。为了使大家对当前全省财政运行情况有个大概了解,我先简要介绍一下今年以来的全省财政收支形势。1-7月,全省财政总收入完成2244.9亿元,增长10.9%;一般公共预算收入完成1455.8亿元,增长3.1%,考虑中央与地方增值税收入分成比例调整因素,同口径增长11%。税收收入完成1771.5元,增长11.7%,占财政总收入比重78.9%,同比提高0.6个百分点。全省一般公共预算支出累计完成2994亿元,增长18.5%。分析今年1-7月财政经济运行情况,主要呈现以下特点:
      (一)收入增长总体平稳,但财政增收压力大。今年以来,我省财政总收入保持了平稳增长,1-7月增幅达到10.9%。增速较快主要是价格上涨因素推动传统产业增收。同时,受土地增值税政策调整影响,1-7月房地产业税收完成318.8亿元,增长5.5%,但随着房地产调控政策趋紧,后期房地产税收形势不明朗。受营改增政策调整影响,建筑业税收下降46.1%,从过去的重要增收点转为减收。此外,随着简化增值税率、扩大所得税扣除范围及比例、再停征减征一批基金收费等政策落地,减税降费规模进一步扩大,上半年我省已减税480亿元,下半年财政增收压力较大。
     (区域战略成效显现,但质量提升压力大。1-7月市县财政总收入增长12.9%,高于全省平均增幅2个百分点,8个设区市增幅在10%以上。有65个县(市、区)财政总收入超10亿元,比上年同期增加13个。特别是,昌九一体化推进成效继续显现,南昌、九江两市财政总收入增长16.1%、12.3%,总量占全省的36.6%。赣江新区财政总收入增长20.7%,高于市县平均增幅7.8个百分点。但从财政收入质量分析,1-7月,全省2个设区市、29个县(市、区)税收占比低于75%,15个县(市、区)低于70%,最低的为62.1%,收入质量有待进一步提升。
     (三)重点支出保障有力,但收支平衡压力大。1-7月全省一般公共预算支出增幅较去年同期提高8个百分点。全省用于民生方面的支出2335亿元,占总支出的78%,增幅高于一般公共预算支出增幅2.7个百分点,其中:教育支出增长15%,科学技术支出增长34.2%,社会保障和就业支出增长18.8%,医疗卫生和计划生育支出增长38.5%,农林水支出增长19%。加大资金投入和统筹整合力度,集中力量支持精准扶贫、精准脱贫,扶贫支出增长2倍。切实做好抗洪救灾资金保障工作,确保应急支出需要。但是,随着减税降费政策逐步到位,财政收入增速放缓,加上中央资金调度明显趋紧,多重因素叠加使得我省各级财政资金紧张。同时,实施积极的财政政策,推进供给侧结构性改革,加强基本民生保障,深入推进脱贫攻坚,灾后救助和恢复生产重建等,都需要加大财政投入力度,财政收支平衡难度加大。
      以当前的情况分析,我们预计,2018年省级各部门预算很难有多大的增长,一些部门甚至还会有所降低。因此,希望各部门充分理解财政收支平衡面临的巨大压力,明年的部门预算编制工作必须精打细算,厉行节约,着力挖掘内部潜力,加强经费统筹,把有限的财力用在刀刃上,最大限度地提高财政资金的使用效率。
      三、勇于担当,推动部门预算改革迈上新台阶
     (一)突出改革重点,明确政策要求。
       2018年涉及部门预算的改革主要有两个,一是支出经济分类改革,二是项目库管理改革。
      1.实施支出经济分类改革。
      为了使经济分类科目设置更加通俗易懂方便人大代表审议预算和社会公众读懂预算更好地集中归纳反映政府预算对事业单位和企业的补助支出等问题,财政部决定在2018年全面实施支出经济分类改革。针对政府和部门预算管理的不同特点,分设政府和部门两套预算经济分类科目,两套经济分类科目之间保持严格的对应关系,以便政府预算和部门预算互相衔接。改革后,在预算编制环节,预算单位分别按照部门预算经济分类和相对应的政府预算经济分类编制部门预算,报同级人代会批准后,财政部门按两套分类科目批复部门预算。在预算执行环节,预算单位将政府预算经济分类作为经费来源和申请款项的控制科目,执行中需要调整科目的,应报财政部门批准。在决算环节,部门决算编制使用部门预算经济分类,以单位会计核算数据为基础生成,政府决算编制使用政府预算经济分类,以财政总预算会计数据为基础生成。
支出经济分类科目改革是一件“润物细无声”的基础工作,涉及财政与部门,机关、事业与企业,涉及预算管理的各个环节,因此,在实际工作中,一定要加强上下年度数据衔接,做好协调沟通,推进改革顺利实施。
      2.实施项目库管理改革。
      今年,我们从项目管理入手,对部门预算项目实行项目库管理,促进提升部门预算编制质量。一是规范项目设置,减少项目数量。项目分两个层次设置,一级项目直观反映部门职责,二级项目体现年度具体工作任务,原则上每个主管部门一级项目个数为5个,每个二级预算单位每个一级项目下二级项目个数不超过5个。二是前置项目评审,提前储备项目。项目库实行全程开放、联网申报、在线审核,申报一个、审核一个、入库一个、储备一个,从根本上解决因为前期准备不足带来的“钱等项目”和支出进度慢问题。三是加大问责力度,力求项目真实有效。部门入库项目必须经过项目单位内部审核和决策程序,财政入库项目必须经过主管部门内部的审核和决策程序,责任要明确到具体人员,尤其是重大项目安排和大额资金使用要经过主管部门“三重一大”集体研究。各部门各单位要按照项目库管理的有关规定,及早启动项目申报和评审各项工作,尤其是2018年的项目,更要抓紧落实,按时编报。
今年,为改进和加强部门预算管理的信息化手段,我们还对编制软件进行了改造升级,升级后的编制软件实现了联网编审,优化了基础信息库,新建了项目库,嵌入了开支标准和相关管理要素。为使大家尽快熟悉掌握新的业务工具,上个星期,我们分期分批组织了软件操作培训,大家重点要学习掌握项目编制的操作步骤,为下一步顺利开展预算编制相关工作奠定基础。
      (二)统筹谋划工作,科学编制预算。
       1.政治站位要高。
       财政预算工作是牵动经济社会发展全局的工作,预算数字里不仅“有财”,还有“政”,而且更加突出“政”。如何把有限的财政资金管好、用好,如何充分发挥财政资金的杠杆调控作用,如何妥善处理经济社会发展与财力相对不足之间的矛盾,既是财政部门,也是各部门的一项艰巨任务,而科学、准确地编制部门预算,是完成好这项任务的重要前提和有力保障。这需要财政部门和省级各部门同舟共济、通力合作,紧紧围绕省委、省政府重大决策部署,支持我省重大发展战略和重点领域改革,更好适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要,促进全省经济社会持续健康发展。面对全省财政收支形势较为严峻的现状,各级各部门要坚持统筹兼顾、突出重点,调整优化财政支出结构,体现“雪中送炭”和量力而行。要继续树立过紧日子思想,从严控制一般性支出。要切实强化财政财务工作的责任和担当,统筹优化预算政策、务实谋划预算项目、科学安排预算资金,努力推进部门预算改革和管理工作再上新台阶。
       2.项目编制要实。
       今年上半年,省审计厅对2016年省级预算执行情况进行了审计,反映出很多部门预算管理在的问题,比如基本支出挤占项目支出,在项目支出中列支住房公积金、奖励金、福利费等属于基本支出内容;预算执行进度较低;结转结余规模较大。出现上述问题,既有单位情况和适用的政策复杂原因,也有预算管理制度没有严格落实、部门的预算管理能力建设不够等因素。更有部门预算没有据实编制的因素,特别是项目编制上,很多任务已完成、不再实施的项目仍然继续在编。真实性是部门预算的灵魂。唯有真实,才可能准确,才能得以有效执行。当前存在的预算调整多、执行进度慢、结余结转大等问题,其中的一个主要原因就是预算编制不实特别是项目预算编制不实。各部门各单位在部门预算的编制上一定要实事求是,不虚报项目、不虚增支出,客观真实编制预算,安排项目。
       3.收支预计要准。
       准确预测收入、科学编列支出是硬化预算约束、提高执行效率的基础和前提。各部门各单位要打开预算编制思路,认真梳理本部门本单位的工作职责及改革发展事项,分析当前及今后一段时间所面临的新形势、新要求、新问题,明确本部门2018年及后2年的工作任务和工作重点,准确预计各项支出,尤其要研究设置好项目,根据轻重缓急,把握好预算安排的层次,做好经费保障工作。首先,优先保障工资调整增支、编制内增人增支等维持部门正常运转的基本支出。严格控制一般性支出和“三公”经费支出,2018年各部门“三公”经费仍按照零增长控制。其次,重点保障支出政策已经明确、工作已经启动、明年非干不可的支出项目,以及省委、省政府有明确指示、明年必须开展的工作。再次,酌情安排已经批准立项、具备实施条件并列入支出规划的项目,有多少钱办多少事。同时,还要注意三年支出规划的滚动衔接,制定政策和规划时要兼顾近期和长远,增强政策的前瞻性和可持续性,涉及财政资金支持的,要在三年支出规划确定的年度规模之内,合理安排实施的力度和节奏。今后,我们还要强化三年规划的约束力,没有编入三年规划的开支原则上不得列入部门预算。
       最后,借此机会,强调三方面问题。
       一是统筹资金使用,加快支出进度。
       2015年,为进一步优化财政资源配置,国务院印发了《推进财政资金统筹使用方案》,要求将推进财政资金统筹使用与深化财税体制改革结合起来,增加资金有效供给,优化财政资源配置。具体到部门来说,要将事业收入、经营收入、政府债券收入、上年结转、实有资金账户等其他收入,与财政拨款统筹安排,把“零钱”化为“整钱”,统筹用于发展急需的重点领域,避免资金使用“碎片化”。特别是要把“沉睡”的资金统筹盘活。今年1-6月,全省部门财政拨款结转结余资金规模较大,超出全国平均水平,全国排名较后,主要是省级消化结转结余资金进度偏慢,但市县的消化进度也不均衡。刘奇省长、毛伟明常务副省长已分别就抓好该项工作作出重要批示,要求切实查找分析存量资金过大的原因,并采取针对性措施加以整改,着力提升财政资金使用绩效,扭转全国考核排名较后的不利局面。7月初,我厅已经下发紧急通知至各省直部门及各市、县财政部门,要求各级各部门进一步强化责任意识,采取针对性措施切实消化结余结转资金,但工作成效并不明显。7月底,经报省政府同意,省级收回了省直部门2015年度、2016年度部分结转结余资金。市县也要采取措施加快消化进度。各地各部门务必要高度重视,请主要领导亲自研究部署,分管领导大力督促,压实责任,确保工作落到实处。
       同时,对当年预算执行也要加快进度。从今年1-7月执行进度情况分析,省级部门预算平均支出进度为50.8%,低于序时进度7.5个百分点,其中,基本支出进度62%,低于平均进度的有65个部门;项目支出进度42.5%,低于平均进度的有78个部门。各部门各单位要切实采取措施,强化预算执行分析,加强预算执行监控,尤其要加快项目实施进度,及时跟进拨付资金。对财政资金规模较大的项目要重点关注,发现问题,及时处理。
      二是严禁违法违规举债,防范政府债务风险。
      今年以来,财政部坚决贯彻执行国务院政府工作报告中“规范地方政府举债行为”的要求,一方面,频繁印发封堵政府违法违规融资的文件,从六部委联合下文全面重申进一步规范地方政府举债融资行为,到坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资,并对江苏等地违法违规举债担保问题进行问责,呈现出空前的高压态势;另一方面,也有条不紊放开规范举债“正门”,从土储专项债到收费公路专项债,体现了中央为保障合理融资需求,正在加快建立专项债券与项目资产收益相对应的制度。这一堵一疏,关键是为了控制住地方政府债务增量,防范化解地方政府债务风险。从我省情况看,有的市县政府利用PPP和政府出资的各类投资基金以及政府购买服务等名义,违法违规变相举债的现象不同程度存在,有的市、县人大对政府举债行为还出具了审查决议。为此,我省围绕《预算法》关于政府举债“开前门、堵后门、筑围墙”的思路,出台了《江西省政府性债务管理办法》,明确了举债主体,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过医院、高校等企事业单位举借。市、县(区)政府确需举借债务由省政府代为举借,通过转贷方式安排给市、县(区)。除法律另有规定外,各级人大、政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务提供担保。
      三是规范市县部门预算管理。
      2013年省政府办公厅下发《关于进一步规范市县级部门预算编制加强预算执行管理的意见》以来,我省市县部门预算编制程序逐渐规范、内容逐渐完整、水平逐渐高。但从近年检查和了解的情况反映,市县在部门预算编制、执行和公开过程中还或多或少存在一些问题。一是年初资金到位率不高,频繁追加。在编制预算时,一些财政必须保障经费未足额落安排,或支出标准太低,造成预算执行中大量追加。二是部门预算编制较为粗放。有的县编制部门预算资金来源不完整,未体现综合预算的要求,同时支出项目不够细化,基本支出和项目支出没有明确界定。三是法制观念不强,未按法定程序将部门预算提交同级人代会审批。有个别县市部门预算没有提交同级人代会审议,致使未及时公开部门预算。四是部分县市部门预算没有按规定公开。从2016年市县预算公开检查情况反映,公开的时间和格式都不够统一和规范。上述关于部门预算编制、审批和公开等问题,《预算法》都有明确要求,并对违法责任作了具体明确的规定。依法行政,是各级政府及其财政部门必须遵循的基本准则,各地务必高度重视。随着各项财政改革的不断推进,部门预算编制的内容不断丰富,要求也越来越高。各地要进一步统一思想,从建立公共财政体制、完善预算管理体系以及创建社会主义政治文明的高度,认识部门预算改革的重要性和必要性。要对本地区前一阶段部门预算改革情况进行认真总结分析,查找存在问题和差距,严格按照有关政策要求,规范部门预算编制,完善改革各项工作。各设区市要切实负起责任,加强对所属县市部门预算改革工作的指导和督促,进一步提高我省市县部门预算编制水平。
      同志们,本次会议结束之后,2018年部门预算编制工作就正式启动了。无论从财政形势还是改革要求看,明年的预算编制工作都是一场硬仗。大家一定要充分发挥主体责任作用,准确把握预算编制的重点和要求,将预算编制工作纳入部门工作全局统筹考虑,精心组织,周密部署,扎实工作,推进部门预算改革和管理工作再上新台阶。
      谢谢大家!
 


 
 
 

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